De moeizame weg naar elektronische toegang tot overheidsinformatie
In NBLC, Lezingen Online Conferentie Nederland 3-4 maart 1998. NBLC, 1998. pp. 55 – 66.
Waarom elektronische toegang?
Openbaarheid van en toegang tot overheidsinformatie vormen essentiële elementen van democratie, misschien nog wel essentiëler dan verkiezingen. Zonder dat hij weet wat er gaande is kan de burger zijn rol niet vervullen, kan hij niet meepraten over nieuw beleid en geen controle uitoefenen op de uitvoering van bestaand beleid.
Wat openbaarheid en toegankelijkheid van informatie inhouden is niet voor eens en voor altijd gegeven. Het verschilt per type samenleving en hangt af van de stand van de techniek. In een tijd dat de samenleving zich – in elk geval in bestuurlijk opzicht – niet verder uitstrekte dan de stadspoorten, vormde het recht beslissende vergaderingen bij te wonen de eerste fase van wat we nu democratie noemen. Naarmate samenlevingen groter en complexer werden, werd het lastiger deze toegang tot informatie gestalte te geven. Het recht bestaat overigens nog steeds. Iedereen mag vergaderingen van het parlement of de gemeenteraad bijwonen. In de praktijk is dat onmogelijk, alleen al vanwege de beperkte capaciteit van de publieke tribune.
De boekdrukkunst maakte een nieuwe fase in het democratisch bestuur mogelijk. Agenda’s, besluiten, verslagen en andere stukken konden gemakkelijk worden vermenigvuldigd. Ook wie niet in de gelegenheid was een vergadering bij te wonen, kan zich aan de hand van de stukken een indruk vormen van wat er plaats heeft gevonden of staat plaats te vinden. Vandaag de dag behelst democratie vooral de productie van bedrukt papier. Een plan als dat voor de aanleg van de hogesnelheidslijn omvat meer dan vierduizend pagina’s. Slechts een beperkt deel daarvan wordt in een besluitvormende vergadering besproken. De rest komt eventueel aan de orde in lokale inspraakbijeenkomsten of in gesprekken met afzonderlijke burgers, of wordt voor kennisgeving aangenomen.
De radio en vooral de televisie maken het mogelijk de vergaderingen letterlijk naar de burger toe te brengen. Daarmee is niet alleen het probleem van de beperkte capaciteit van de publieke tribune opgelost, maar ook een handreiking geboden aan de burgers die niet bij de vergaderzaal om de hoek wonen. De burger kan thuis zien en horen hoe er besloten wordt. Hoewel de techniek van radio en televisie al decennia tot onze beschikking staat, staat deze vorm van democratische toegang nog in de kinderschoenen. Slechts enkele Kamerdebatten worden integraal uitgezonden. Op lokaal en regionaal niveau zijn de verschillen groot, maar er is nog geen enkele burger die de beraadslagingen van zijn gemeenteraad geheel via de televisie kan volgen.
Televisie is niet genoeg, want – constateerden we – steeds meer informatie wordt nimmer in het openbaar besproken en bestaat slechts in de vorm van stukken.
De geïnteresseerde burger moet die kunnen lezen. Daarvoor zijn ook voorzieningen getroffen: in het parlementsgebouw of het gemeentehuis, maar ook in bibliotheken, liggen tal van stukken ter inzage. Deze vorm van toegang tot overheidsinformatie heeft drie fundamentele beperkingen die door elektronische toegang kunnen worden opgeheven: beperkingen naar plaats en tijd, beperkingen van doorzoekbaarheid en beperkingen van bewerkbaarheid.
De beperking naar plaats en tijd is het meest evident: toegang is afgestemd op de werktijden en de werklocaties van ambtenaren, niet op die van burgers. De stukken liggen ter inzage op tijdstippen dat de meeste burgers werken, eten of kinderen naar bed brengen, en op plaatsen die op zijn best een stukje fietsen vergen, maar niet zelden een auto- of treinrit. Elektronische toegang via bijvoorbeeld het Internet maakt het mogelijk die stukken 24 uur per etmaal te bekijken, vanaf de hele wereld. Zoals de televisie de beraadslagingen naar de burger toe brengt, brengt Internet de stukken naar hem toe.
De beperking van doorzoekbaarheid is misschien wel de meest fundamentele. Papier is overzichtelijk in de zin dat je vaak gemakkelijk iets kunt terugvinden wat je eens gelezen hebt. Je weet: het stond ergens rechts bovenaan. Maar de moderne burger heeft niet alles gelezen, kan dat ook niet. De moderne bestuurder trouwens ook niet. Een lid van de Amsterdamse gemeenteraad ontvangt jaarlijks zo’n vijftigduizend pagina’s aan stukken: een hele boekenkast vol. Dat is te veel om in beperkte tijd te lezen (het lidmaatschap van de raad is geen fulltime baan). De complexiteit van de samenleving heeft tot een zodanige vloed aan bestuurlijke stukken geleid dat die voor geen mens meer te overzien is.
Dit is waar informatietechnologie te hulp komt. Computers stellen mensen in staat zeer grote hoeveelheden informatie te verwerken. Denk alleen al aan het kunnen zoeken naar woorden in een tekst zelf, zonder afhankelijk te zijn van titels, inhoudsopgaven of indexen. Op die manier kan men het risico beperken relevante informatie over het hoofd te zien. Uiteraard bestaan er veel geavanceerdere technieken dan het zoeken op losse trefwoorden, en steeds meer daarvan worden in zodanig gebruikersvriendelijke computerprogramma’s ondergebracht dat burgers en bestuurders daarmee uit de voeten kunnen. De complexiteit van de hedendaagse samenleving bestaat bij de gratie van informatietechnologie, en alleen met behulp van informatietechnologie is het democratisch gehalte daarvan te waarborgen. Waar de boekdrukkunst het mogelijk maakte een grotere hoeveelheid informatie te verwerken dan van bijeenkomsten die men zelf had bijgewoond, zo maken computers het mogelijk een grotere hoeveelheid informatie te verwerken dan men zelf kan lezen.
De beperking van bewerkbaarheid ten slotte is conceptueel het moeilijkste. Informatie op papier is bewerkbaar in de zin dat je er stukken uit kunt knippen, kopieën kunt maken en die aan elkaar kunt plakken. Dat is tijdrovend en bewerkelijk, maar het kan. Op die manier is bijvoorbeeld op een rijtje te zetten wat woordvoerders van alle partijen in de loop der jaren over de varkenspest hebben gezegd in het parlement. Met informatie in elektronische vorm kan dat sneller en efficiënter.
Met informatie in elektronische vorm kan ook méér. Dan gaat het vooral om andere informatie dan platte tekst, bijvoorbeeld cijfers of kaarten. Door verschillende computerbestanden van de overheid aan elkaar te koppelen kon het dagblad Trouw een overzicht publiceren van de prestaties van middelbare scholen. Dat was nieuwe informatie: een dergelijk overzicht was er nog niet, ook niet in een geheim boekje van het ministerie. NRC Handelsblad publiceerde in december een bijlage waarin meer dan tweeduizend buurten in Nederlandse steden met elkaar werden vergeleken en bracht in kaart waar de betere en de slechtere buurten liggen. Ook hierbij ontstond door bewerking van bestaande bestanden van verscheidene overheidsorganen nieuwe informatie. Zulke publicaties vergen uiterst complexe ordeningen, berekeningen en bewerkingen. Dat kan alleen met informatie in elektronische vorm. Aan de hand daarvan kunnen burgers hun eigen vragen stellen en beantwoorden op basis van overheidsgegevens, zonder dat hun vragen noodzakelijkerwijs de vragen van bestuurders of ambtenaren hoeven te zijn.
Kortom, elektronische toegang tot overheidsinformatie is de enige manier om in de complexiteit van de huidige en toekomstige samenleving een democratische orde mogelijk te maken. Dat gaat overigens niet vanzelf. Informatietechnologie kan democratiserend werken, maar dat moet wel worden bevochten. En beschikbaarheid van informatie betekent ook niet vanzelf dat de burger meer betrokken raakt bij het bestuur of daarop meer invloed uitoefent. Beschikbaarheid van informatie is daarvoor wel een noodzakelijke voorwaarde.
Hoe zou het moeten?
Als elektronische toegang tot overheidsinformatie nodig is om burgers de gelegenheid te bieden hun rol in de moderne tijd adequaat te kunnen vervullen, dan moet die toegang ook zo zijn ingericht dat de burger zelf kan bepalen welke informatie hij tot zich neemt, wanneer hij dat doet en in welke vorm hij dat doet. Hij moet dat kunnen doen zonder daarmee ambtenaren lastig te hoeven vallen en hij moet dat anoniem kunnen doen.
Het beschikbaar stellen van de informatie via het Internet is verreweg de gemakkelijkste manier om dit te realiseren. Het is een publiek netwerk, dag en nacht toegankelijk, vanuit de hele wereld. Maar lang niet elke burger heeft toegang tot het Internet, wordt wel tegengeworpen. Dat is waar, maar niet zo relevant. Elke burger die dat wil kan die toegang verkrijgen, hetzij als particulier, hetzij via werk, school, universiteit of bibliotheek. En voor wie over geld wil zeuren: een computer met Internetabonnement is niet duurder dan een flinke kleurentelevisie met kabelaansluiting en omroepbijdrage. Daar hoor je nooit iemand over. Overigens staan in een aantal overheidsgebouwen inmiddels publieke terminals.
Met dit pleidooi voor het Internet is niet gezegd dat lezen van een beeldscherm altijd de handigste manier is om informatie tot je te nemen. In tegendeel. Maar informatie die eenmaal beschikbaar is via het net kan echter relatief gemakkelijk worden gekopieerd naar andere informatiedragers. Wie dat wil kan stukken opslaan op een diskette, op zijn eigen harde schijf, op een cd, of ‘gewoon’ op papier. Wie dat wil kan zoekacties verrichten in teksten, voor hem relevante passages bijeenbrengen in een nieuw document, of berekeningen uitvoeren aan beschikbaar gestelde cijfers.
Omdat de burger zelf in de gelegenheid is die handelingen te verrichten hoeven overheidsorganen zich niet meer met de vraag bezig te houden of ze hun informatie misschien ook op diskette of op tape zouden moeten leveren. Het is als de zelfbediening bij de groenteafdeling van de supermarkt: kies je eigen groenten, neem zoveel je wilt, weeg die zelf af en verpak ze. De winkelier hoeft zich niet meer af te vragen of hij tomaten per kilo, per pond of per stuk moet aanbieden: de klant kiest zelf. Kortom, verspreiding via het Internet is geen doel op zichzelf, geen toegeven aan een hype, maar eenvoudigweg het meest effectieve middel om informatie toegankelijk te maken op de voorwaarden van de burger.
Tot dusverre ging het over ‘overheidsinformatie’, zonder nadere aanduiding van wat dat is. Op de verschillende typen overheidsinformatie wil ik straks wat uitgebreider ingaan, nu gaat het er in de eerste plaats om dat er erg veel overheidsinformatie is. Het zou ontzaglijk veel moeite, tijd en geld kosten om dat allemaal onmiddellijk online te brengen. Dat hoeft ook niet. Begin maar gewoon, en begin vooral met wat makkelijk is, bijvoorbeeld met teksten die toch al elektronisch zijn aangemaakt.
Enige uniformiteit in aangeboden bestandsformaten is wel wenselijk. Bij reeds bestaande teksten en afbeeldingen zal daarvoor veelal een bewerking nodig zijn. Een tekst die bijvoorbeeld in Wordperfect 5.0 is aangemaakt zal moeten worden geconverteerd naar html om hem te presenteren op het World Wide Web. Dat is extra werk, wat overigens ook weer niet moet worden overdreven. Als het om veel teksten gaat – en dat doet het al snel – loont het de moeite die conversie te automatiseren.
Voor de toekomst moeten overheidsorganen zulk extra werk als het even kan voorkomen. Dat kan door publicatie van informatie via het Internet onderdeel te maken van het reguliere bedrijfsproces. Men kan de zaak bij wijze van spreken zo inrichten dat dezelfde muisklik waarmee een document naar de printer wordt gestuurd er tevens voor zorgt dat het via het net beschikbaar is. Uiteraard moet de persoon in kwestie daartoe zijn geautoriseerd: zulke vanzelfsprekendheden zal ik verder onbesproken laten.
Nog handiger is het wanneer overheidsorganen zelf ook van dat net gebruikmaken en langs dezelfde weg toegang hebben tot die documenten. Dat bespaart bovendien een enorme hoeveelheid papier. De tijd dat profetieën over papierloze kantoren zonder meer konden worden weggehoond is inmiddels voorbij. Papierarm is in opmars.
Wat mag het kosten?
Overheidsinformatie moet gratis zijn. Of, iets zorgvuldiger geformuleerd, voor toegang tot overheidsinformatie mag de overheid geen heffingen in rekening brengen. Dat is een heel principiële kwestie. In een democratische staat zijn mensen geen onderdanen, maar burgers. De overheid werkt uit naam van de burger, verzamelt, ordent en produceert informatie uit naam van de burger en op kosten van de burger. Uiteindelijk is die informatie van ons, van de burgers, en niet van ambtenaren of politici. Zoals het principieel onjuist zou zijn een entreebedrag te heffen voor toegang tot de publieke tribune van de Tweede Kamer, zo is het onjuist om een heffing op te leggen voor toegang tot de stukken.
Gratis toegang tot overheidsinformatie is overigens niets nieuws of revolutionairs, en het heeft al helemaal niets met computers te maken. Het is sinds jaar en dag gebruikelijk dat burgers stukken gratis mogen inzien, bijvoorbeeld op gemeentehuizen en in openbare leeszalen. Inzien, maar niet ‘hebben’: wie bijvoorbeeld de Kamerstukken thuisbezorgd wil hebben, betaalt daarvoor een klein fortuin. Dat bedrag moet echter niet worden betaald voor de informatie zelf, maar voor de verstrekking van kopieën op papier. Druk op papier is wanneer net om zeer grote hoeveelheden tekst gaat nu eenmaal een kostbare reproductietechniek.
Dit verschil tussen de prijs van de informatie zelf en de prijs van de verstrekking ervan op een bepaald medium is essentieel om te begrijpen waar het bij elektronische toegang om gaat. Een van de eigenschappen van elektronische media is namelijk dat het kopiëren van grote hoeveelheden informatie zeer goedkoop is.
Waar het afdrukken van tienduizend pagina’s op papier al snel duizend gulden of meer kost, kan een dergelijke hoeveelheid tekst voor een tientje op een cd-rom worden gezet. Bij grote aantallen daalt die prijs zelfs tot enkele dubbeltjes. Omdat de prijs van reproductie op papier zo hoog is, werd in het papieren tijdperk het verschil tussen de prijs van informatie en de prijs van verstrekking doorgaans niet gemaakt. Nu overheden, maar ook uitgevers, zich gedwongen zien dat verschil wel te maken moeten geheel nieuwe calculaties worden gemaakt. Daarbij valt op dat zowel uitgevers als overheden zeer aarzelend zijn daadwerkelijk het verschil aan te brengen. Veelal poogt men zelfs een cd-rom te verkopen voor een hogere prijs dan een papieren editie, met als argument dat de toegevoegde waarde ervan groter is.
Voorbeelden hiervan waren bijvoorbeeld het telefoonboek van Nederland (kostte op papier negentig gulden, op cd-rom aanvankelijk meer dan duizend) of een jaargang van de Volkskrant (kost op papier ruim vierhonderd gulden, op cd-rom tweeduizend). Alleen daar waar de tucht van de markt zijn werking kan uitoefenen gaan die prijzen naar beneden. PTT Telecom zag zich geconfronteerd met hobbyisten en bedrijven die al dan niet illegale kopieën van het telefoonboek op cd-rom in de handel brachten: inmiddels kost de officiële versie 69,95 gulden. Een ander voorbeeld is de beste encyclopedie ter wereld, de Encyclopaedia Britannica. De papieren editie kost 1500 dollar. Aanvankelijk kostte dezelfde informatie op cd-rom (zonder plaatjes) nauwelijks minder. Inmiddels is die verkrijgbaar voor 125 dollar, mét plaatjes. De zoekmogelijkheden zijn daarbij enorm toegenomen.
Het uitgangspunt hanterend dat de overheid geen prijs in rekening mag brengen voor haar informatie zelf, hooguit voor de verstrekking ervan op een bepaald medium, moeten we concluderen dat verstrekking van overheidsinformatie in elektronische vorm zeer goedkoop kan zijn. Maar gratis? Internet kost toch ook geld? Dat is natuurlijk zo. Een overheidsorgaan dat zijn informatie beschikbaar stelt via het net moet een server installeren en bandbreedte reserveren. In principe zou men de kosten daarvan als verstrekkingskosten in rekening kunnen brengen bij degenen die via het net de informatie tot zich nemen. Praktisch is dat echter niet, wenselijk eigenlijk ook niet, en nodig al helemaal niet.
Het innen van bijdragen in de kosten van verstrekking via het Internet is onpraktisch, omdat het om zeer kleine bedragen per geval gaat: dubbeltjeswerk. De kosten van de verwerking van de transacties bedragen al snel een veelvoud daarvan. Het innen van die bijdragen is onwenselijk in de gevallen waar het Internet de facto wordt gebruikt om net als nu inzage te geven in stukken, bijvoorbeeld in bibliotheek of gemeentehuis. Het zou een beetje raar zijn als de burger de stukken gratis zou mogen inzien op papier, maar niet op scherm – te meer omdat het verlenen van toegang tot de stukken op scherm voor de overheid veel goedkoper is dan op papier. Daarom is het heffen van een gebruikersbijdrage ook niet nodig: de besparingen die de overheid zelf kan bereiken door (ook intern) meer gebruik te maken van het net in plaats van van papier zijn vele malen groter dan de marginale kosten voor het verlenen van toegang aan alle burgers via datzelfde kanaal.
Kortom, veel pleit ervoor overheidsinformatie gratis via het Internet beschikbaar te stellen. Desalniettemin zijn er drie klassieke tegenwerpingen: gratis beschikbaar stellen roept een onbeperkte vraag op en jaagt de overheid daarmee nodeloos op hoge kosten, het is rechtvaardig de burger die profijt heeft van overheidsinformatie daarvoor te laten betalen en de overheid verliest inkomsten omdat de vraag naar – betaalde – papieren informatie zal afnemen. Alle drie snijden geen hout.
Gratis toegang tot overheidsinformatie via het Internet zal beslist geen onbeperkte vraag oproepen. Ook al betaalt hij niets aan de overheid, voor de burger gaat het immers niet om iets dat gratis is: de verbinding zelf kost hem geld (telefoontikken), nog los van vaste kosten als de aanschaf van een computer en een abonnement bij een access provider. Besluit de burger van een opgevraagd document een printje te maken, dan kost hem dat al snel een dubbeltje per pagina aan papier en inkt. Voor de informatie zelf wordt weliswaar geen prijs in rekening gebracht, maar de verstrekking ervan kost de burger nog steeds geld, zij het dat de rekening daarvan diffuus is en dat hij de hoogte daarvan grotendeels in eigen hand heeft. Daarbij kost het tot zich nemen van vele overheidsdocumenten via het net tijd, en ook dat werpt een natuurlijke drempel op tegen een onbeperkte vraag.
Tegen toepassing van het profijtbeginsel bestaan twee fundamentele bezwaren. In de eerste plaats zou dan het profijt dat de burger heeft van bepaalde informatie moeten worden vastgesteld. Hoe doe je dat? Neem iemand die recente transacties van onroerend goed in een bepaald gebied opvraagt: doet hij dat omdat hij munitie verzamelt voor een bezwaarschrift in een bestemmingsplanprocedure – een democratisch recht – of omdat hij wil speculeren in onroerend goed en slechts persoonlijk gewin nastreeft? Het is niet alleen ondoenlijk om dat vast te stellen, het is ook onwenselijk. Het gaat de overheid niets aan waarom een burger kennis wil nemen van bepaalde openbare informatie.
In de tweede plaats vormt nu juist de essentie van de publieke taak van de overheid vaak dat die wordt uitgeoefend omdat het profijt ervan zeer ongelijk over de burgers neerslaat, zodat die taak zonder overheidsingrijpen in combinatie met belastingheffing aan alle burgers nooit zou zijn uitgevoerd. Waarom zou iemand die hoog in de Limburgse heuvels woont meebetalen aan de dijkverzwaring? Als de kosten die met uitvoering van een bepaalde taak zijn gemoeid zo gemakkelijk zijn te herleiden naar degenen die er profijt van hebben, dan kan die taak ook door de markt worden uitgevoerd. De overheid handelt – als het goed is – uit algemeen belang. Als bepaalde burgers daarvan ook nog persoonlijk voordeel behalen is dat voor hen mooi meegenomen. Voor zover dat voordeel bestaat uit inkomen, wordt dat gewoon, volgens de geldende regels, belast. Inkomsten die voortvloeien uit overheidshandelen leiden niet tot vanwege die overheidsbetrokkenheid extra hoge belastingaanslagen. Het profijtbeginsel hoort dus niet thuis in de overheidsboekhouding.
Ten slotte het punt van de inkomstenderving. Dat de overheid inkomsten derft indien ze elektronisch weggeeft wat tot dusverre geld opbracht, is zo klaar als wat. In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken onderzocht Coopers & Lybrand hoeveel overheidsorganen in totaal aan inkomsten zouden verliezen indien alle informatie in elektronische vorm voortaan om niet zou worden beschikbaar gesteld. Het bureau kwam tot een bedrag in de orde van honderd miljoen gulden per jaar. De gemiste inkomsten zitten vooral bij enkele zelfstandige bestuursorganen die juist de opdracht hadden gekregen met de informatiehandel (gedeeltelijk) in hun onderhoud te voorzien.
Een groot deel van die inkomsten vloeit overigens niet voort uit de verkoop van informatie zelf, maar uit de verstrekking ervan. Wie bijvoorbeeld inlichtingen uit het kadaster opvraagt en daarvoor een tientje betaalt, betaalt in feite vooral verstrekkingskosten: een medewerker is een paar minuten bezig, de burger krijgt een kopie op papier mee. Het kadaster brengt in zijn rekening geen specificatie aan tussen informatiekosten en verstrekkingskosten, maar duidelijk is dat die verstrekkingskosten het leeuwendeel vormen. Die verdwijnen niet als de informatie zelf gratis wordt. Die kunnen wel veel geringer worden als de manier van verstrekking anders wordt, bijvoorbeeld wanneer iedereen via het Internet zelf in de registers kan zoeken.
Daarbij komt dat de overheid zelf grote bedragen kan besparen door informatie elektronisch uit te wisselen. Hoeveel, dat is nog nooit uitgerekend, maar ik waag te veronderstellen dat dat aanzienlijk meer is dan honderd miljoen. Kortom, de overheid derft wel inkomsten door informatie elektronisch weg te geven, maar niet zoveel als wel wordt verondersteld, en bovendien levert de elektronische beschikbaarheid van informatie ook aanzienlijke besparingen op.
Wat gebeurt er nu?
De huidige praktijk van elektronische toegang tot overheidsinformatie is er een van grote chaos. Elk overheidsorgaan doet maar wat. Er bestaan zeer grote verschillen tussen wat het ene ministerie doet en wat het andere, tussen wat de Tweede Kamer doet en wat de Eerste Kamer, tussen wat de ene gemeente doet en wat de andere. Dat is op zichzelf helemaal niet erg. Drie jaar geleden was er van dit al nog vrijwel niets, dus vooruit gaan we sowieso.
Wat wel erg is, is onwil, handel en – in mindere mate – onduidelijkheid. Onwil is van deze drie zonden de zwaarste; onwil om informatie toegankelijk te maken. Het is echter niet gemakkelijk om een lijstje van voorbeelden van onwil te produceren. Immers, als een ministerie of een gemeente afwezig is op het net, of niet meer laat zien dan pr-folders, dan staat nog niet vast hoe dat komt. Het kan onwil zijn, maar ook onkunde of onwetendheid. Die laatste twee zullen vanzelf wel overgaan. Als een overheidsorgaan zijn recente stukken over drie jaar nog niet op het net heeft staan, dan kunnen we langzamerhand de conclusie trekken dat er van onwil sprake is.
Handel in elektronische overheidsinformatie komt op enige schaal voor, zelfs via het Internet. De Kamers van Koophandel bieden tegenwoordig de burger de gelegenheid om zelf via het net te zoeken in het handelsregister (hoewel de Kamers zelf geen overheidsorganen zijn, is het bijhouden van het handelsregister wel een overheidstaak). Daar komt geen medewerker meer aan te pas en het zou dus veel goedkoper kunnen dan per telefoon, per fax of in persoon aan de balie. Dat is echter niet het geval. De informatie kost tien gulden per raadpleging (zoeken op handelsnaam is wel gratis, maar dan kan men de gevonden dossiers niet inzien).
Een ander interessant voorbeeld is het Centraal Bureau voor de Statistiek, die op het Internet een schat aan statistische informatie over Nederland aanbiedt in de vorm van de database Statline. Het raadplegen daarvan is gratis, zoals het hoort. Werken met Statline is wel wat traag en omslachtig. Er is ook een versie op cd-rom, die sneller is en een wat handiger interface heeft. Daarop kan men zich abonneren à 4.800 gulden per jaar.
Onduidelijkheid, het derde genoemde onwenselijke verschijnsel, vergt wellicht wat meer toelichting. Ik bedoel daarmee dat overheidsorganen die informatie aanbieden op het Internet meestal niet duidelijk maken wat hun ambitie daarmee is. Er staan bijvoorbeeld allerlei beleidsnota’s, maar zijn het alle beleidsnota’s? Of worden stukken die politiek wat gevoelig liggen achtergehouden?
Elk overheidsorgaan dat informatie biedt via het net zou door een verklaring duidelijk moeten maken welke informatie het daar wil aanbieden en welke niet.
De beste manier om aan alle onduidelijkheid een einde te maken is overheden te verplichten al hun openbare stukken via het net te publiceren. Een elegante oplossing daarvoor is een aanpassing van artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB), waarin de plicht tot zogeheten actieve openbaarmaking is geregeld. In tegenstelling tot de plicht tot passieve openbaarmaking – verstrekken van informatie als de burger daarom vraagt – is die tot actieve openbaarmaking nauwelijks ontwikkeld. De formulering in de wet is zo vaag dat niet te toetsen valt of een overheid zich aan die plicht houdt. Indien die met zich mee zou brengen dat openbare stukken op het net moeten staan, kan men daaruit meteen de conclusie trekken dat een stuk dat daar niet staat volgens dat overheidsorgaan kennelijk niet openbaar is. Desgewenst kan een burger die opvatting door de rechter laten toetsen.
Tot slot van dit deel van het betoog enkele voorbeelden van foute en goede manieren om overheidsinformatie via het Internet te ontsluiten. Fout is bijvoorbeeld documenten beschikbaar maken en ze enkele maanden later weer weghalen. Dit deed het ministerie van Economische Zaken met het dossier over de winkelsluiting: veel tamtam toen de Kamer de plannen nog moest goedkeuren, maar verdwenen toen de burger zich eens ging afvragen hoe de inmiddels gegroeide praktijk zich verhoudt tot de oorspronkelijke plannen. Dat is dus niet goed. De burger moet erop kunnen vertrouwen dat alles wat een overheidsorgaan eenmaal via het net publiceert ook via dat kanaal beschikbaar blijft. Anders moet hij overal zelf kopieën van maken, hetgeen ondoenlijk en onnodig is.
Fout is ook een inperking van de termijn waarbinnen stukken beschikbaar zijn. De gemeente Amsterdam bood ooit de gelegenheid om jaren terug te zoeken in de raadsstukken. Inmiddels is die mogelijkheid beperkt tot de laatste zes maanden. Wie zich kort voor de gemeenteraadsverkiezingen afvraagt wat welke raadsleden hebben gezegd over de onderwerpen die hem als burger ter harte gaan, kan dat dus niet meer controleren. De gemeenteraad van Amsterdam onttrekt zich op deze wijze aan democratische controle.
Fout is ook de burger te zeer te beperken in zijn zoekmogelijkheden. De Tweede Kamer heeft inmiddels een zeer groot aantal stukken via het net beschikbaar gesteld. De zoekmachine op de site is echter nogal primitief, en eigenlijk niet opgewassen tegen de hoeveelheid gegevens. Men kan bijvoorbeeld niet selecteren op stuknummer, type document, spreker of datum. Gelukkig zijn er ook voorbeelden te geven van zaken die heel goed worden aangeboden via het net. Hierbij is wederom de Tweede Kamer te noemen, want ondanks de slechte zoekmogelijkheden zijn er wel zeer veel documenten beschikbaar, is de site actueel en behoorlijk – niet geheel – compleet. Ook het CBS krijgt naast een negatief ook een positief oordeel: er is heel veel via het net beschikbaar, ook al is het soms moeilijk te vinden. Een laatste voorbeeld is het ministerie van Financiën dat onder meer de fiscale uitspraken van de Hoge Raad – in geanonimiseerde vorm – via het net publiceert.
Wat wil het kabinet?
Toegang tot overheidsinformatie zit politiek in de portefeuille van staatssecretaris Kohnstamm van Binnenlandse Zaken. In zijn afgelopen zomer verschenen nota Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie ontvouwt hij de plannen van het kabinet op dit terrein. Die plannen zijn op sommige punten helder, en op andere volstrekt mistig.
Helder is dat het kabinet voor het eerst uitspreekt dat de overheid zelf verantwoordelijk is voor de beschikbaarheid van wet- en regelgeving en jurisprudentie. Naar Nederlandse maatstaven is dit een behoorlijk revolutionair standpunt, daar beschikbaarstelling van dit soort documenten tot dusverre geheel aan commerciële uitgevers is overgelaten. Inconsequent is echter de stelling dat toegang tot wet- en regelgeving gratis moet zijn, die tot jurisprudentie niet per se. De onderbouwing schiet op dit punt dan ook tekort.
Verheugend is het dat het kabinet de wenselijkheid uitspreekt dat bestuursorganen nu al zoveel mogelijk overgaan tot het verstrekken van informatie in elektronische vorm. Jammer is het dat deze woorden noch vergezeld gaan van wettelijke dwang – zoals een aanpassing van de WOB – noch van formele of informele bestuurlijke stimulansen: al zou het alleen maar de uitstraling zijn dat het breed elektronisch beschikbaar stellen van de informatie van een bepaald bestuursorgaan wel eens goed zou kunnen zijn voor de carrière van de verantwoordelijke bestuurders of topambtenaren.
Onduidelijk wordt het kabinet wanneer het poogt een standpunt in te nemen over de informatie van min of meer zelfstandige bestuursorganen die als opdracht hebben gekregen een deel van hun inkomsten te verwerven met de verkoop van informatie. Enerzijds refereert de nota met instemming aan het standpunt van de commissie-Cohen, die stelde dat het uitoefenen van publieke taken en het concurrerend opereren op een markt niet goed in één organisatie zijn te verenigen. Anderzijds poogt het kabinet met een juridisch betwiste redenering bepaalde bestanden uit te zonderen van de WOB, met als voornaamste doel ze voor veel geld te kunnen verkopen. De WOB staat immers handel in openbare informatie niet toe: die moet gewoon verstrekt worden tegen maximaal de marginale kosten van verstrekking.
De redenering die dit standpunt moet onderbouwen berust op twee pijlers, die beide zwak zijn. De eerste is dat het niet van de belastingbetalers kan worden verlangd mee te betalen aan de vette winsten die bedrijven met overheidsbestanden zouden kunnen maken. De vlieger gaat niet op, omdat met een bestand zoals de overheid dat levert natuurlijk geen winst kan worden gemaakt. Het eerste hoofdstuk van elk economieboek leert dat men winst maakt uit toegevoegde waarde. Niemand zal duizenden guldens betalen voor een bestand dat elders gratis kan worden afgehaald. Wil een bedrijf aan bestanden verdienen, dan zal het dus waarde moeten toevoegen, in de zin van betere ontsluiting of koppeling met andere bestanden.
De tweede pijler is dat zulke bestanden niet geschikt zouden zijn voor particulier gebruik, en dat de positie van burgers daarom niet in het geding is. Dat was misschien tien jaar geleden zo, maar hedendaagse computers zijn zo krachtig dat zelfs de grootste overheidsbestanden op een gewone pc kunnen worden verwerkt.
Niet elke burger zal zich daarmee bezighouden; niet elke burger zal dat kunnen. Maar ‘de burger’ is niet synoniem met een ongeschoolde weduwe uit Appelscha. Burgers zijn ook ingenieurs, advocaten en andere hoogopgeleide specialisten die uitstekend met grote en complexe overheidsbestanden uit de voeten kunnen.
Neem bijvoorbeeld Willem Bos, de man die met zijn alternatieve ontwerp voor een tracé van de hogesnelheidslijn wekenlang het politieke debat wist te beheersen. Om zo’n ontwerp goed en efficiënt te kunnen maken, zouden gedetailleerde digitale plattegronden en hoogtekaarten een grote dienst bewijzen. De topografische kaart van Nederland, schaal 1:10.000, kost echter meer dan een half miljoen gulden, een hoogtekaart enige tienduizenden guldens. Beweren dat zulke bestanden ‘niet geschikt’ zijn voor particulier gebruik miskent de competentie van de burger.
Conclusie
Ik kom tot een afronding. Elektronische toegang tot overheidsinformatie is onmisbaar om greep te houden op de enorme hoeveelheden tekst- en andere documenten die bestuursorganen produceren. Dat geldt niet alleen voor burgers, maar ook voor overheden zelf. Ontsluiting via het Internet is verreweg de eenvoudigste manier om die toegang te bieden. Die manier is zeker niet gratis, maar wel zo goedkoop dat het niet nodig is de marginale kosten van verstrekking nog langer in rekening te brengen bij degenen die deze informatie tot zich nemen. De besparingen die de overheid kan bereiken door zelf gebruik te maken van aldus ontsloten informatie is vele malen groter.
Internationaal gezien doet de Nederlandse overheid aardig mee op de elektronische snelweg. We zijn zeker niet het verste of het beste, maar komen ook weer niet achteraan sukkelen. Er zijn enkele voorbeelden van een goede aanpak, dat wil zeggen compleet, actueel en betrouwbaar. Maar vaak zie je ook – soms op dezelfde site – het onnodig verwijderen van documenten, slechte zoekmogelijkheden en dubieuze heffingen. Het meest opvallend is dat vrijwel geen enkel overheidsorgaan op het Internet duidelijk maakt wat het daar precies wíl aanbieden. Kortom, het is de burger onduidelijk waar het dat overheidsorgaan aan zou kunnen houden. Meer expliciete ambitie is hier op zijn plaats, om te beginnen bij de ministeries die op dit terrein beleidsverantwoordelijkheid dragen, met name Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat.
Ten slotte dient er te worden gezocht naar een oplossing voor die bestuursorganen die net enthousiast begonnen zijn hun informatie op de markt uit te venten voor veel geld. Aan de praktijk moet zoals gezegd een einde komen, maar dat betekent wel dat er soms ingrijpende wijzigingen nodig zijn in de financiering van die overheidsorganen. Dat gaat verder dan de discussie over toegang tot overheidsinformatie; dat gaat in wezen over de vraag wat een publieke taak is en wat niet. Allerlei vormen van publiek-private verbanden mogen dan soms financieel aantrekkelijk lijken, juist als het gaat om iets wat zo wezenlijk is voor de democratie als toegang tot informatie, is de burger gebaat bij een helder onderscheid tussen wat publiek is en wat niet.