Een verhandeling over de positie van het WODC

Justitiële Verkenningen, jaargang 18, nummer 3 (april 1992)

D.L. van Eijk en J.P. Hartkamp

Over een voorganger van het WODC, het Studie- en Documentatiecentrum dat in 1949 is ingesteld bij de Directie Gevangeniswezen, merkt Allewijn tien jaar later op in een overzicht van het wetenschappelijke werk op het ministerie van justitie: ‘Hoewel dit centrum rechtstreeks ressorteerde onder de directeur-generaal van het Gevangeniswezen, was het niet als een ambtelijk orgaan te beschouwen, doch als een brug tussen de wetenschappelijke wereld en de praktische overheidsdienst’ (Allewijn, 1959). Wetenschap en overheidsdienst werden gezien als twee werelden, waartussen een verbinding moest worden gevormd. Die verbinding werd als problematisch gezien, en dat bleef zo.

In 1972 stelt Allewijn: ‘De wisselwerking tussen wetenschappelijke onderzoekers en de uitvoerders van methoden tot voorkomen en bestrijden van criminaliteit is hoe dan ook een essentiële zaak, waaraan wellicht in Nederland nog wat te verbeteren valt’ (Allewijn, 1972). Zes jaar later stelt de secretaris-generaal: ‘De noodzaak te komen tot een beter samenspel tussen beleid en wetenschap wordt erkend of in elk geval niet betwist’ (brief d.d. 22.09.78, nr. 101). En in 1990 schrijft de huidige secretaris-generaal: ‘De reorganisatie strekt er toe de banden tussen wetenschap en beleid te versterken’ ((brief d.d. 19.02.90, kenmerk 6722 PM 90).

Hoe hebben WODC’ers zelf in de loop der jaren de relatie tussen wetenschap en beleid ervaren? Wat voor veranderingen zijn daarin opgetreden? Hoe werd en wordt op het WODC over die relatie gedacht? Hoe heeft men geprobeerd die te verbeteren? De vraag is vervolgens of er in het concrete geval van het WODC inderdaad sprake was en/of is van een gebrek aan wisselwerking tussen wetenschap en beleid.

Om die vragen te beantwoorden hebben we de jaargangen van het (Nederlands) Tijdschrift voor Criminologie en het Documentatieblad vanaf 1970 en die van Justitiële Verkenningen vanaf het eerste nummer in 1975 doorgenomen op artikelen over wetenschap en beleid, zowel van de hand van WODC’ers als van universitaire onderzoekers. Voorts hebben we enige andere relevante stukken, zoals het proefschrift van Denkers, enige artikelen in Beleid en Maatschappij en enige stukken van het ministerie van justitie over de positie van het WODC bestudeerd. Vervolgens hebben we acht personen geïnterviewd die bij het WODC werken of hebben gewerkt. Omdat de meesten van hen in de loop der jaren verschillende functies hebben bekleed, hebben we met vier hoofden, vier raadadviseurs en vijf ‘gewone’ onderzoekers gesproken. Alle citaten in dit artikel waarbij geen bron is vermeld, zijn uit deze interviews afkomstig.

We zullen eerst beschrijven hoe in de loop der jaren met organisatorische maatregelen is gepoogd de relatie tussen wetenschap en beleid te verbeteren. Deze maatregelen schiepen posities voor betrokkenen van waaruit zij konden onderhandelen, onder meer over de vraag wat nu eigenlijk het probleem was waarnaar onderzoek gedaan diende te worden. Nadat we zijn ingegaan op de aard van die onderhandelingen,
zullen we uiteenzetten welke cognitieve processen daarmee gepaard gingen.

De organisatie van het wetenschappelijk werk

Het Studie- en Documentatiecentrum van de Directie Gevangeniswezen moest zoals gezegd een brug vormen tussen wetenschap en overheid. In 1959, toen het inmiddels was omgevormd tot Studie- en Voorlichtingscentrum van het gehele ministerie van justitie, bleek het centrum onvoldoende tegemoet te komen aan de behoeften van beleidsmakers, ‘omdat dit centrum niet op de hoogte is van de actuele vraagstukken welke bij de beleidsmakers in studie zijn’ (Allewijn, 1959). Er werd een Algemeen Adviseur Wetenschappelijk Werk (AAWW) aangesteld, onder meer om het werk van het Studie- en Voorlichtingscentrum beter op de actuele beleidsvragen af te stemmen.

Het Wetenschappelijk Voorlichting- en Documentatiecentrum, zoals het sinds 1963 heette, moest literatuuronderzoek doen en onderzoek begeleiden dat aan universiteiten werd verricht. Het had dus formeel geen zelfstandige onderzoekstaak, maar ging in de loop van de jaren zestig langzamerhand meer zelf gegevens verzamelen. ‘Het begint argeloos als het ware. Kun je iets doen met de cijfers van het CBS? Kun je er nog iets meer mee doen? Wat voor gegevens zou je eigenlijk nodig hebben, want ze zijn niet volledig? Zo ga je steeds eens stukje verder. En gaandeweg wordt dat een onderzoek. Het is niet gepland allemaal, die hele ontwikkeling.’ Tot aan het begin van de jaren zeventig werd een ruime meerderheid van de onderzoeksprojecten aan universiteiten uitgevoerd. Gaandeweg groeide echter de ontevredenheid over de bruikbaarheid van universitair onderzoek, zowel bij de departementsleiding[1]Van de zijde van justitie is de onvrede met het universitaire onderzoek vaak beschreven in termen van tekortschieten van universitaire onderzoekers in het beantwoorden van vragen van het ministerie. Over de motieven van de departementsleiding tot oprichting van het WODC is elders uitvoerig geschreven. Zie hiervoor bijvoorbeeld Van Dijk (1982). als bij het WVDC: ‘Het begeleiden van onderzoek is heel frustrerend als het allemaal zo lang duurt. Dan is het veel makkelijker als je onderzoekers hebt die binnen justitie een beetje thuis zijn.’

In 1972 schreef Allewijn, hoofd van de Directie Gevangeniswezen, een artikel in het Nederlands Tijdschrift voor Criminologie over een Fins criminologisch onderzoeksinstituut, dat deel uitmaakt van het ministerie van justitie: ‘Dit is vermeldenswaard, omdat in Nederland criminologen zich minder bekommeren om het daadwerkelijk effect van hun werk op de praktijk… [het lijkt goed] kennis te nemen van een andere structuur, waarbij sterker ingespeeld kan worden op de beleidsontwikkeling’ (Allewijn, 1972).

Het bleef niet bij kennis nemen. In 1973 werd W. Buikhuisen aangenomen als nieuwe AAWW, om het interne onderzoek op poten te zetten. De positie die hij met steun van de departementsleiding verwierf stelde hem in staat het probleem van de relatie tussen wetenschap en beleid te herformuleren en nieuwe oplossingsstrategieën voor te stellen. Hij deed dit onder andere in een programmatisch artikel in Justitiële Verkenningen. ‘Reeds in een vroeg stadium zal zij [de wetenschappelijke staf] de beleidsontwikkelaars moeten wijzen op de mogelijkheden die het wetenschappelijk werk biedt. Om dit te kunnen doen, zal zij van meet af aan betrokken moeten worden bij de probleemanalyse’ (Buikhuisen, 1975).

De coördinatie van het wetenschappelijke werk verliep formeel via de zogeheten communicatievergadering, waar vertegenwoordigers van de stafbureaus wetenschappelijke adviezen, vertegenwoordigers van de beleidsafdelingen zonder eigen stafbureau en enige andere wetenschappelijke adviseurs bijeenkwamen, onder voorzitterschap van het hoofd van het WODC. Buikhuisen noemde de bestaande organisatie echter ‘niet optimaal’. Hij pleitte voor meer ‘dooradering’ en ‘nabijheid’. Onder ‘dooradering’ verstond hij het vormen van een netwerk dat onderzoekers en beleidsmakers binnen elkaars gezichtsveld brengt, onder ‘nabijheid’ de psychologische afstand tussen beide categorieën. ‘Het gaat hier in wezen over de vraag of zij die verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling van het beleid, het gevoel hebben dat zij iets hebben aan de wetenschap’ (Buikhuisen, 1975).

Het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC), zoals het inmiddels heette, was aanvankelijk in een ander pand ondergebracht dan de beleidsdirecties. Dat bevorderde de dooradering niet: ‘In die eerste periode, eerste paar jaar eigenlijk, hebben we verdomd weinig contact gehad met mensen op het ministerie.’ Dat kwam ook doordat een aanzienlijk deel van het onderzoek betrekking had op aangelegenheden in het veld (bijvoorbeeld de politie-opleidingen, de reclassering), waardoor de onderzoekers veel meer contacten opbouwden in het veld dan op het departement. De snelle groei die het WODC in de jaren zeventig doormaakte vormde ook een belemmering voor dat contact: ‘In het begin had je het hoofd WODC, en die had twee onderzoekers. Dan word je wel bij meer betrokken dan op dit moment.’

De feitelijke omvang van het WODC ontwikkelde zich steeds verder van die welke in het formatiebesluit was vastgelegd. Een reorganisatie bood de mogelijkheid dit recht te trekken. De toenmalige top van het WODC wilde de reorganisatie aangrijpen om de formatie verder uit te breiden. De secretaris-generaal voelde daar echter niet voor. Hij vond dat het onderzoek eerst maar eens wat meer rendement moest opleveren voor het beleid. ‘Eerlijk gezegd, dat was nou niet onze probleemanalyse, voor zover ik me herinner. Ik geloof niet dat wij daar nou zo vreselijk mee zaten dat we ons werk niet relevant genoeg vonden.’

De kern van de reorganisatie, die uiteindelijk in 1980 haar beslag kreeg, was het invoeren van de functie van raadadviseur. De functionaris, waarvan er vier werden aangesteld, kreeg een tweeledige taak. Enerzijds moest hij frequent contact onderhouden met beleidsafdelingen om adviezen uit te brengen en onderzoekbare vragen op te doen, anderzijds moest hij een team onderzoekers leiden dat een bepaald beleidsveld voor zijn rekening nam. Sommige raadadviseurs woonden regelmatig de vergaderingen van hun beleidsdirectie bij. De raadadviseurs moesten functioneren als brug tussen wetenschap en beleid; de onderzoekers zelf belichaamden die brug in afnemende mate.

In 1990 kreeg opnieuw een reorganisatie haar beslag. Enerzijds werd de monopoliepositie van het WODC als het ging om beleidsgericht onderzoek voor justitie onwenselijk geacht, anderzijds vond de departementsleiding dat er sowieso meer geld moest worden uitgetrokken voor onderzoek. Het WODC, dat tot dan toe een centrale stafafdeling was geweest, kwam onder de nieuwe Directie Wetenschapsbeleid en Ontwikkeling te vallen. De onderzoeksprogrammering zou voortaan niet meer binnen het WODC plaatsvinden, maar binnen deze directie. Hier zou ook de keuze moeten worden gemaakt of een bepaald onderzoeksproject intern dan wel extern uitgevoerd diende te worden. Het was de bedoeling onderzoekscoördinatoren aan te stellen om in deze programmering een sleutelrol te vervullen. Tot op heden zijn die functies echter niet vervuld. De functie van raadadviseur werd opgeheven, omdat een deel van de taken werd ondergebracht bij de nieuwe directie. Het WODC kent nu ‘teamleiders’ als hiërarchische laag tussen onderzoekers en hoofd.

Sinds het begin van het wetenschappelijke werk op het ministerie van justitie in 1949 zijn herhaalde malen organisatorische maatregelen genomen om de als problematisch ervaren relatie tussen wetenschap en beleid te verbeteren. De oprichting van het WODC is een voorbeeld van zo’n maatregel. Deze ‘oplossingen’ komen overeen met die welke in wetenschapsstudies uit de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig veelvuldig werden voorgesteld.[2]Om de mate van gebruik van sociaal-wetenschappelijke kennis in beleidsprocessen te vergroten werd veelal gepleit voor het introduceren van linkage arrangements. Het instellen van een intermediair onderzoeksinstituut en het aanstelen van speciale functionarissen die moeten bemiddelen tussen wetenschap en beleid zijn veel genoemde voorbeelden van zulke arrangementen. Zie bijvoorbeeld Caplan (1979). Wetenschap en beleid zouden twee aparte gemeenschappen zijn, met elk hun eigen taal, normen en beloningssystemen. Intermediaire instituten, zoals het WODC en later de raadadviseurs, zouden ervoor moeten zorgen dat sociaal-wetenschappelijke kennis systematisch in bruikbare vorm en op het juiste moment in beleidsprocessen werd ingebracht. Deze ‘verbindingstechnieken’ zouden wetenschap en beleid met elkaar in contact moeten brengen.

In de loop der jaren is het WODC sterk gegroeid en heeft het wetenschappelijk werk op het ministerie van justitie bovendien een steeds zwaardere formele positie gekregen. De afstand tussen onderzoekers en beleidsambtenaren in organisatorische zin lijkt echter te zijn toegenomen. Waar de onderzoekers van het WODC aanvankelijk zelf moesten fungeren als brug tussen wetenschap en beleid, zijn ze nu bijna op een lijn komen te staan met externe onderzoekers. ‘Het WODC is nu gewoon één van de mogelijkheden die het hoofd van de directie heeft om een onderzoek gedaan te krijgen.’ Betekent dit nu ook dat de relatie tussen wetenschap en beleid steeds moeizamer is geworden?

Onderhandelingen

De organisatorische maatregelen waarmee is gepoogd de als problematisch ervaren relatie tussen wetenschap en beleid te verbeteren schiepen telkens opnieuw posities van waaruit betrokkenen onderhandelingen konden aangaan. Onderzoekers die een positie willen krijgen en handhaven in een praktisch veld moeten namelijk directe of indirecte relaties onderhouden met personen buiten de wetenschappelijke sfeer. Knorr noemt deze transepistemische relaties (Knorr, 1981). Dit vergt tal van formele en informele onderhandelingen, onder andere over de vraag wat nu precies het probleem is waarnaar onderzoek gedaan moet worden.

Bij die onderhandelingen met beleidsfunctionarissen verkeren onderzoekers van het WODC in een dilemma. Zij moeten zich namelijk legitimeren binnen de wetenschap en binnen het beleid. In beide sferen gelden echter verschillende normen. Dit dilemma gold des te sterker in de jaren zeventig, toen het WODC zich als nieuw instituut een positie moest veroveren.

Het centrum stond toen bloot aan zware kritiek uit de universitaire wereld. Deze ging uit van andere opvattingen over de taak van de criminologie dan die op het WODC vigeerden. Men sprak bijvoorbeeld over het centrum in termen van gouvernementele criminologie (Bianchi, 1974), onderzoek in dienst van Big Brother (Dessaur, 1979). Deze kritiek heeft een aanzienlijke invloed gehad op de onderzoekers van het WODC. ‘De angst was dat de beleidsdirecties zouden interveniëren in de resultaten van het onderzoek, zeker in de ogen van de universiteiten, die een heel belangrijke referentie waren in de beginperiode. … Die [de WODC-onderzoekers] waren dus heel op hun hoede als het ging om demonstratief te laten zien hoe onafhankelijk het WODC was.’

Dit is een paradoxale situatie. De adviezen van het WODC zouden hun gewicht moeten ontlenen aan hun wetenschappelijkheid. Daartoe diende het centrum geloofwaardigheid te verwerven binnen de wetenschappelijke wereld. Immers, als WODC-onderzoek door collega-onderzoekers zou worden afgebrand, zouden beleidsmakers altijd een goed excuus hebben het terzijde te leggen. Men poogde allereerst in de methoden van onderzoek geloofwaardig te worden. ‘De referentiegroep was de wetenschap. Misschien dat dat ook het rigoreuze empiricisme verklaart. Onderzoek moest aan de hoogste standaarden voldoen, zowel waar het ging om de methode, als waar het ging om de wetenschappelijke integriteit.’ Bij kwantitatief onderzoek was, veel meer dan bij kwalitatief onderzoek, de mogelijke kritiek van andere onderzoekers tevoren in te schatten en eventueel te immuniseren. De kwantitatieve benadering kan ook worden gezien als een poging zich te ten opzichte van de over het algemeen niet kwantitatief geschoolde beleidsambtenaren te profileren om zo een specifiek competentiegebied af te bakenen.

De gevolgen hiervan voor de relatie met de beleidsmakers waren tweeledig: door de opzichtig kritische houding schiepen de onderzoekers juist een grotere afstand tot de beleidsmakers, en door hun sterke kwantitatieve oriëntatie spraken ze een taal die binnen het departement nauwelijks werd verstaan.

In de wetenschappelijke wereld mogen de WODC’ers hebben gegolden als zwarte schapen, binnen het departement werden ze beschouwd als vreemde vogels, niet alleen wegens hun kwantitatieve benadering. ‘Het was een stukje anarchie in een heel formalistisch en hiërarchisch departement. Als je in de lift stond wist je precies wie naar de zesde ging en wie niet, want die naar de zesde gingen die zagen er dus niet uit.’ ‘Ik denk dat zeker in het begin – nu is dat een beetje anders geworden wel, hoewel het nog wel speelt – men het gevoel had dat het WODC toch een soort vreemde eend in de bijt was, waar je als het een beetje tegenzat ook verdomd veel last van kon hebben, als beleidsambtenaar. Ik denk dat de periode waarin wij ons hebben moeten invechten in de departementale organisatie vrij lang geduurd heeft, en eigenlijk nooit is opgehouden.’

Bovendien dachten WODC’ers veelal dat ze alles beter wisten. ‘Wij hadden het idee: die jongens van het beleid weten eigenlijk helemaal niet waar ze het over hebben. Dat zullen wij ze wel eens even gaan vertellen.’ Hierbij speelden ook politieke en ideologische verschillen een rol. ‘Ik denk dat veel van het engagement van sociale wetenschappers en hun behoefte om invloed te hebben eigenlijk niet zo verschrikkelijk veel te maken hebben met het feit dat zij vinden dat beslissingen genomen moeten worden met een zo hoog mogelijk rationaliteitsgehalte, en dus in overeenstemming met getoetste theorieën, maar dat het vaak heel erg ideologisch bepaald is. Dat gold ook voor mij. Ik was als jonge criminoloog gewoon voor een politie die zich dienstverlenend opstelt en vooral voor wijkagenten, en ook voor dingen als slachtofferhulp en geen lange gevangenisstraffen, maar het liefst alternatieve sancties.’ Dat dit een belangrijke rol speelde is men zich later wel bewust geworden. Het is echter nooit met zoveel woorden op papier gezet.

De wetenschappelijke, culturele en ideologische verschillen maken de onderhandelingen over probleemdefinities bijzonder interessant. Discussies over probleemdefinities zijn geen post facto academische disputen. Het zijn reële problemen die door de deelnemers voortdurend als zodanig worden ervaren. ‘Dan wordt er gezegd: wat moeten we met lang gestraften? Kunnen we niet een onderzoek instellen naar de vraag of langgestraften een bepaald soort aanpak nodig hebben? Zonder dat het ingevuld wordt. Inderdaad, in dit soort vaagheden lag het vaak. Wat moet je met zo’n vraag? … Stel dat iemand dat onderzoek doet en tot de conclusie komt dat je die lang gestraften maar beter allemaal op Ameland kunt zetten. En dan? Doen jullie daar iets mee? Dat wordt natuurlijk onzin als je met dat soort uitkomsten komt. Maar wat willen jullie dan wel?’ ‘Er werd op een gegeven moment gevraagd een onderzoek te doen naar doorrijden na een ongeval, en met name dan de vraag: wie zijn het nou die doorrijden? Dat is buitengewoon moeilijk onderzoekbaar, want die lui zijn doorgereden.’ De onderzoekers wilden niet alleen dat de beleidsmakers hun vragen preciseerden, maar ook dat ze dit op een bepaalde manier deden.

De sociale wetenschapper wil vragen hebben waarop hij een wetenschappelijk antwoord kan geven, dat wil zeggen een antwoord dat tegenover het wetenschappelijk forum houdbaar is. Dit stelt bepaalde eisen aan vorm en inhoud van de vraagstelling. ‘Als beleidsmakers er niet uitkomen leggen ze de vraag vaak bij de onderzoekers, inclusief waardering en normering. Een onderzoeker kan dat natuurlijk nooit bepalen. Die kan hoogstens vertellen hoe andere mensen erover denken en hoe de verhoudingen zijn, maar nooit hoe het moet.’ Sociale wetenschappers die beleidsonderzoek willen doen moeten beleidsmakers dus voor hen beantwoordbare vragen ontlokken, en dat impliceert onder meer dat ze hun vragen de normatieve elementen van hun vraagstelling te expliciteren. Dat verkleint de speelruimte van beleidsmakers om beslissingen te nemen.[3]Denkers betoogt dat justitie-ambtenaren hun werkelijke doelstellingen dikwijls niet willen noemen, omdat open kaart spelen hun speelruimte verkleint om in de toekomst beslissingen te nemen. Bovendien maakt het de besluitvormer persoonlijk kwetsbaar. Een onvolledige motivering bemoeilijkt het leveren van kritiek. Zie Denkers (1976; 181). In hoeverre ze die speelruimte opgeven zal afhangen van de vraag in hoeverre ze verwachten dat de sociale wetenschappers met voor hen nuttige informatie op de proppen kunnen komen. Daarmee vormen onderhandelingen over probleemdefinities de arena van een machtsstrijd.

Het WODC had zo’n grote voorraad onderzoekbare problemen dat ze niet alles kon uitvoeren. Men moest zeven. Dat vormde een sterk punt in onderhandelingen over de probleemdefinitie. ‘Die mensen kunnen wel allerlei vragen hebben, maar ze moeten niet denken dat wij alles maar voor ze gaan onderzoeken. … Wij hadden ook zoiets van, nou ja, dat maken wij wel uit, of iets interessant is.’

In de strijd over probleemdefinities komt de tegenstelling tussen juristen en sociale wetenschappers, respectievelijk tussen de juridisch manier van redeneren en de sociaal-wetenschappelijke, sterk naar voren. Noch in ambtelijke stukken, noch in artikelen van WODC’ers waren we deze tegenstelling expliciet tegengekomen. In de interviews was ze daarentegen dominant aanwezig. ‘Het is een botsing van culturen, zou je kunnen zeggen, van wetenschapsculturen, waarbij juristen een sterk analytische cultuur hebben, waarbij het gaat om sluitende causale denkrelaties. Sociale wetenschappers zijn veel meer geneigd te kijken naar de empirie, hoe dingen lopen en hoe dingen cijfermatig vertaald zijn, iets waar juristen grof de pest aan hebben in het algemeen, en ook niet mee uit de voeten kunnen.’ ‘Als in een bepaald gebied twintig parkeermeters zijn en permanent staan er maar vijf auto’s, dan betekent dat dat elke passant altijd zijn auto neer kan zetten, of hij nou geld in die meter stopt of niet. Dus de doelstelling van je beleid heb je bereikt: ruimte voor kort-parkeerders. Maar er worden nog wel strafbare feiten gepleegd, want die vijf auto’s die er staan gooien geen geld in die meter. Iemand die meer juridisch georiënteerd is zal zeggen: die lui moeten geld in die meter gooien, maar hoe krijgen we dat voor elkaar? En degene die kijkt naar de evaluatie van het beleid zegt: het is geslaagd.’

Respondenten zagen het zelfs als een belangrijke reden waarom het WODC aanvankelijk nauwelijks werd geaccepteerd. ‘Bovendien hebben de juristen een eeuwenlange traditie in het vinden van de meest rechtvaardige oplossing, vanuit hun visie. En sociale wetenschappers die zich met hen bemoeien zijn dus een bedreiging, want die stellen plotseling andere vragen, en geven soms zelfs andere antwoorden.’

Een andere manier van kijken

Gevraagd naar een voorbeeld van invloedrijk WODC-onderzoek noemden de meeste respondenten de slachtofferenquêtes. Onderzoek naar slachtoffers was in het begin van de jaren zeventig in de Verenigde Staten opgekomen. WODC’ers hadden daarvan kennisgenomen via de wetenschappelijke literatuur en gingen op eigen initiatief vergelijkbaar onderzoek verrichten. Aanvankelijk kreeg men op het departement geen voet aan de grond met de onderzoeksresultaten. Er was zelfs sprake van regelrechte tegenwerking vanuit het veld. ‘De slachtofferenquête werd eerst heel vijandig ontvangen. Ik meen zelfs dat een hoofdofficier van justitie een brief heeft geschreven aan de minister dat het WODC opgeheven moest worden, want dit was allemaal onzin en zonde van het geld. Letterlijk. En ook de Directie Politie vond dat allemaal onzin, die enquêtes, en vond dat de politiestatistiek betrouwbaar genoeg was. Het was helemaal niet nodig een andere bron van informatie daarnaast te plaatsen.’ Ook hier was dus een strijd ontstaan over een definitie, namelijk die van criminaliteit, het meest centrale begrip binnen justitie.

Ondanks de weerstanden herhaalde het WODC de slachtofferenquêtes jaar na jaar. Daarbij kwam dat ook buiten het WODC dit soort onderzoek werd gedaan. Op den duur vond het onderzoek dan ook wel enige weerklank. ‘Wat je ook wel eens ziet is dat het een frapper, frapper toujours is. Een onderzoek of een geluid op een bepaald gebied doet niet zoveel, maar naarmate er een aantal komen die steeds in dezelfde richting wijzen, dan begint er iets te draaien.’

Toen het WODC de gehele statistische paragraaf in het jaarverslag van het Openbaar Ministerie ging verzorgen kwam het in de positie de eigen statistieken op hetzelfde niveau aan te bieden aan beleidsmakers en politici als de gegevens die door het veld waren gegenereerd. Hierdoor kreeg de nieuwe visie op criminaliteit een vaste plaats.

Begin jaren tachtig vond deze visie definitief institutionele erkenning: de bestrijding en preventie van kleine criminaliteit werd expliciet tot beleidsdoelstelling van het ministerie verheven. Mede door het werk van de Commissie Roethof en de uit haar werk voortgevloeide nota Samenleving en Criminaliteit nam deze beleidsdoelstelling toe aan belang. De nota is grotendeels gebaseerd op concepten die door het WODC zijn ontwikkeld en op data die door het WODC zijn gegenereerd. Daarbij komt dat de nota de facto grotendeels door het toenmalige hoofd van het WODC J. van Dijk is geschreven. Het instellen van de Directie Criminaliteitspreventie vormde de kroon op dit WODC-initiatief. Van Dijk ging zelf aan die directie leiding geven.

Zeker in de beginjaren van de slachtofferenquêtes speelden de empirische uitkomsten van het onderzoek geen rol van betekenis. Daartegen ageerden tegenstanders ook niet. Zij ageerden tegen de manier van kijken, die anders was dan de hunne. Het introduceren van die andere manier van kijken is belangrijker geweest dan de data die die zienswijze opleverde.

Die andere manier van kijken leverde in eerste instantie conflicten op met het veld over de definitie van het probleem. Politie en justitie vonden dat met hun definities en statistieken prima beschreven was wat criminaliteit was en hoe groot die was. Wat het WODC met zijn nieuwe kijk deed was afstand nemen tot de denkwijze van de deelnemers door andere termen en redeneringen te introduceren, leidend tot andere data.

Door de nieuwe gegevens van het WODC kon degene die wilde betogen dat de criminaliteit wel of niet toenam, voor zijn argumenten uit meer bronnen putten. Dit vergrootte de speelruimte voor politici en andere deelnemers aan het publiek debat.

Verwevenheid

Onderzoekers toonden aanvankelijk weinig neiging tegen het beleid aan te schurken. De beleidsgerichtheid van het onderzoek bij het WODC speelde voor de meeste onderzoekers geen enkele rol toen zij er solliciteerden. ‘Het ging mij zuiver om een onderzoeksbaan.’ ‘Ik ben eigenlijk gewoon in het westen van het land gaan solliciteren. Ik moest onderzoek kunnen doen als socioloog.’ Door deze motivaties werd intensieve samenwerking tussen onderzoekers en beleidsmakers natuurlijk niet bevorderd.

Bij de onderhandelingen over vraagstelling en uitvoering moeten beide partijen echter elkanders termen leren en zich van wederzijdse problemen rekenschap geven. Men verplaatst zich in elkaars denkwereld en zal op den duur, bewust of onbewust, begrippen en redeneringen overnemen, elkaar ‘conceptueel’ beïnvloeden. Deze ‘invloed’ is complexer dan aanvankelijk zowel op het ministerie van justitie als in de literatuur over de relatie tussen wetenschap en beleid werd verondersteld. (Wagner, Wittrock e.a., 1991) Er is geen sprake van een input-output relatie: onderzoek is niet slechts onafhankelijk geproduceerde ‘input’, die wel of niet gebruikt wordt. Onderwerp, vraagstelling, methode en analysekader van een onderzoek kan evengoed als ‘output’ van het onderhandelingsproces worden beschouwd. De relatie tussen wetenschap en beleid is geen eenzijdige: er is veeleer sprake van een voortdurende wisselwerking.

Het instellen van de functie van raadadviseur betekende echter voor het gros van de onderzoekers dat ze zich eerder minder dan meer in de gedachtenwereld van de beleidsmakers moesten verplaatsen. Daar waren immers de raadadviseurs voor. ‘Op het moment dat ik me meer ga bezighouden met de relatie tussen wetenschap en beleid, dan ga je toch meer naar de onderzoeksprogrammering toe. Ik ben onderzoeker.’

De rol van de raadadviseurs was veelal een andere dan aanvankelijk bedoeld. Raadadviseurs zouden beleidsproblemen moeten vertalen in onderzoeksvragen en onderzoeksvragen in beleidsadviezen. In de praktijk ging het vaker anders. ‘Dat adviseren was niet op basis van verricht onderzoek, maar op basis van persoonlijke kwaliteiten.’ Ze ervaarden dat persoonlijke affiniteit en perceptie van deskundigheid en nut bij beleidsmedewerkers van groter belang was dan empirische onderbouwing van adviezen. ‘Het heeft voor een deel gewoon te maken met het feit dat je in commissies zit, dat je in informele circuits zit, dat je op een gegeven moment ook een vertrouweling wordt van bepaalde mensen die echt besluiten kunnen nemen.’ ‘Voor zover mijn ervaring strekt was het veel meer een wel of niet acceptatie van de inbreng van bepaalde personen.’ Raadadviseurs slaagden erin beleidsmakers het gevoel te geven dat zij iets aan sociaal-wetenschappelijke kennis hadden. Hun inbreng was zelden gebaseerd op specifiek empirisch onderzoek, maar veel vaker op her en der bijeengeplukte stukjes theoretische literatuur of persoonlijke ervaringen in het veld.

Zowel de positie van de raadadviseurs als de specifieke eigenschappen van de personen die deze functies vervulden, maakte de genoemde vertrouwensrelaties en de algemenere advisering mogelijk. De intermediaire positie tussen onderzoekers en beleidsmakers stelde hen in staat ten opzichte van beide groepen een zekere vrijheid in acht te nemen. Tegelijk raakten ze met beide sferen vertrouwd.

Het is niet verwonderlijk dat juist een van de raadadviseurs als eerste WODC’er in een publikatie signaleerde dat beleidsvorming een heel complex proces is, waar zelden op een bepaald moment door bepaalde personen grote beslissingen worden genomen (Van Dijk, 1977). Dit besef is vandaag de dag gemeengoed, maar was toen nieuw. ‘Dat organisaties zoals deze heel moeilijk te besturen zijn, daar hadden wij absoluut de ballen verstand van. Dat je wel kunt roepen dat het nu moet veranderen, en dat je daar ook wel beslissingen over kunt nemen, maar dat die beslissingen daarmee nog niet geëffectueerd zijn.’ Dit staat in schril contrast met de publikaties van Buikhuisen een decennium eerder, die het voortdurend over ‘de beleidsmakers’ had als vormden zij een homogeen geheel. Ook in het onderzoek naar de relatie tussen wetenschap en beleid dook deze notie pas in de loop van de jaren zeventig op. (Wagner, Wittrock e.a., 1991; Weiss, 1977; Weiss, 1979)

Niet bij alleen de raadadviseurs, maar ook bij sommige onderzoekers, groeide het besef dat beleid veel ingewikkelder, diffuser en toevalliger tot stand komt dan aanvankelijk gedacht en bovendien een andere logica volgt dan wetenschap. Dit proces leidde tot een relativerender kijk van WODC’ers op hun eigen inbreng. ‘Het is volkomen ten onrechte om je snel gepikeerd te voelen wanneer je onderzoek niet wordt overgenomen, want het is maar een van de argumenten die een rol spelen, en soms terecht niet het belangrijkste.’ ‘Als je achteraf leest wat je allemaal hebt opgeschreven, denk je wel eens van, jeetje, dat ze daar niet van wakker lagen kan ik me ook wel voorstellen.’ Bovendien gingen zij zich realiseren dat het nodig was in alle fasen van de beleidsvorming mee te denken en te praten, wil de sociaal-wetenschappelijke kennis voor beleidsmakers werkelijk relevant zijn.

Bij evaluatie-onderzoeken ontwikkelden beleidsmakers bijvoorbeeld samen met onderzoekers een experimentele beleids- en onderzoeksopzet, waarbij ieder weliswaar zijn eigen verantwoordelijkheid had, maar toch een verregaande verplaatsing in elkaars redeneringen nodig was om zulke experimenten gestalte te geven.

Door dit voortdurende met elkaar praten en meedenken is het vaak niet meer mogelijk na te gaan van welke partij – wetenschappers of beleidsmakers – een bepaalde vraagstelling, onderzoeksopzet of operationalisering afkomstig is. Er is geen sprake meer van lineaire ‘invloed’ van wetenschappers op beleid of van beleidsmakers op onderzoek, maar van een complexe cognitieve wisselwerking, ook wel ‘verwevenheid’ genoemd (Blume, Hagendijk e.a., 1991).

Ook door de begeleidingscommissies, oorspronkelijk ingesteld om de vervlechting van onderzoeksconclusies en beleidsaanbevelingen te verminderen, nam de verwevenheid tussen wetenschap en beleid toe. De begeleidingscommissies praten niet alleen mee over de probleemstelling en de onderzoeksopzet, maar vooral ook over de beleidsaanbevelingen. Men dacht namelijk meer draagvlak voor een beleidsadvies te creëren door vertegenwoordigers van beleidsafdelingen in een eerder stadium bij de formulering van de adviezen te betrekken. Hierdoor moesten verschillende partijen zich in verscheidene stadia van het onderzoek met elkaar verstaan.

Niet alleen zijn er meer sociale wetenschappers op het departement komen werken, ook op hoge posten (‘We zeggen wel vaak tegen elkaar: we zitten overal nu.’), bovendien is de sociaal-wetenschappelijk denkstijl in toenemende mate geaccepteerd. Het hele departement is meer beleidsgericht geworden. Er worden meer beleidsnota’s gepubliceerd en deze zijn in toenemende mate doordrenkt van sociaal-wetenschappelijke gezichtspunten en redeneerstijlen. ‘Als je zo’n Recht in beweging ziet, een beleidsplan dat door justitie is uitgebracht, dan heeft dat toch heel duidelijk een aantal sociaal-wetenschappelijke dimensies.’

Het WODC werd op den duur de voornaamste leverancier van data over het veld. Zowel data die als input voor beleid fungeren, als data die als output kunnen worden beschouwd en via evaluaties worden teruggekoppeld, worden veelal door het WODC gegenereerd. Juristen zijn bovendien minder afkerig geworden van kwantitatieve data als onderbouwing van betogen. ‘Op die bijeenkomst viel het me op dat de procureurs-generaal allemaal sheets gebruikten. Nou, dat was nog nooit vertoond. … En sommige van die sheets bevatten zelfs cijfers. Dus kun je nagaan, er is echt wat gaande.’

De strategie van het ministerie van justitie veranderde in die zin dat wetgeving werd ingebed in een wijdere beleidscontext, in samenhang met bijvoorbeeld richtlijnen, afspraken en subsidieregelingen. Sommigen zien wetgeving als een tool of management. De vervlechting van wetenschap en beleid culmineerde in de nota Samenleving en Criminaliteit. ‘De invloed van de toonaangevende beleidsambtenaren zou daarop eigenlijk groter moeten zijn. Het is tenslotte hun beleid. Het lijkt me niet natuurlijk voor een ministerie dat het wetenschappelijk bureau de beleidsstukken domineert.’

Conclusie

De klachten over de ‘onderbenutting’ van sociaal-wetenschappelijk onderzoek in beleid op het ministerie van justitie is begrijpelijk, aangezien de benutting anders werkt dan men aanvankelijk veronderstelde. De benutting van sociaal-wetenschappelijke kennis is niet alleen van complexere factoren afhankelijk, zij is ook moeilijker te traceren. Caplan spreekt van een ‘levensloop van kennis’: ze wordt gebruikt, vergeten, herontdekt, bijgesteld (Caplan, 1979). Onderzoeksresultaten kunnen soms rechtstreeks als basis voor beleid dienen, maar deze ‘instrumentele invloed’ komt vrijwel uitsluitend voor bij redelijk eenvoudige en relatief onbelangrijke beleidskwesties (Caplan, 1979; Weiss, 1977). Bij omvangrijke, politiek gevoelige issues is zelden sprake van zo’n lineaire input-output relatie. In die gevallen zijn het niet zozeer onderzoeksgegevens, als wel bepaalde zienswijzen en begrippen uit de sociale wetenschappen die langzaam doorsijpelen naar beleidsmakers. Bij deze ‘conceptuele invloed’ zijn juist meer omvattende theoretische inzichten van belang.

Het lastige van verwevenheid, van de levensloop van kennis en van conceptuele invloed, is dat zij zich gemakkelijk aan het oog onttrekken (Knorr, 1977). Bij een enquête onder ambtenaren van de Amerikaanse rijksoverheid kon weliswaar 82 procent van de respondenten een voorbeeld bedenken van belangrijk overheidsbeleid dat op sociaal-wetenschappelijke kennis was terug te voeren, maar slechts zeer weinigen waren in staat specifieke bronnen te vermelden (Caplan, 1979). In ons onderzoek bleek de vraag waar een bepaalde probleemstelling vandaan kwam vaak lastig te beantwoorden.

We kunnen stellen dat veel meer is bereikt dan men veelal denkt. Dat ligt echter niet zozeer aan organisatorische verhouding tussen wetenschappers en beleidsmakers. Het ligt ook niet aan de effectiviteit van door het WODC gepubliceerde rapporten. Wat er wel is gebeurd, is dat denkstijlen op het ministerie van justitie zijn veranderd. Het denken over beleid is veranderd, waarbij juristen voor een deel de sociaal-wetenschappelijke redeneerstijl hebben overgenomen. Daarnaast is het doel van het ministerie veranderd. De beschrijving van het veld wordt grotendeels gegenereerd door het WODC.

Toch wordt de relatie tussen wetenschap en beleid nog steeds als problematisch ervaren. Dat is begrijpelijk, omdat beide sferen nu eenmaal verschillende doelstellingen hebben. Bij de onderhandelingen tussen beide sferen is de mate van vrijheid voor beide organisaties in het geding. Inhoudelijke en organisatorische aspecten kunnen hierbij niet los van elkaar worden gezien. Wetenschappers kunnen zich er dan ook nog steeds zorgen over maken, maar beleidsmakers ook. Van dit laatste merkt de buitenwereld echter weinig, omdat er in de cultuur van beleidsambtenaren geen traditie is om opvattingen over wat als problematisch wordt ervaren publiekelijk te ventileren. Bij wetenschappers is dat daarentegen een essentieel onderdeel van de beroepscultuur.

Justitie is in de geschetste ontwikkelingen geen uniek geval. Soortgelijke tendensen zijn ook bij andere departementen te bespeuren. Een schoolvoorbeeld is het departement van onderwijs en wetenschappen, waar eveneens te zien valt dat de beschrijvingen van het veld in de termen van de deelnemers langzaam aan hebben plaatsgemaakt voor die van onderzoekers. Hier zetelen die niet binnen het departement, maar in andere intermediaire onderzoeksinstellingen (Wouters, e.a.). Ook hier ziet men een toenemende kwantificering van het beleid. En ook hier is een van de hoofddoelen van de organisatie veranderd, namelijk van voorschrijven via circulaires naar besturen op afstand. De vraag is dan ook in hoeverre de in dit artikel geschetste ontwikkeling specifiek de verdienste is van het WODC. Deze vraag kan echter alleen op basis van vergelijkend onderzoek worden beantwoord.

Literatuur

Allewijn, P.
Wetenschappelijk werk bij het departement van justitie
Ministerie van Justitie, 10.11.59, stuk nr. J.2374.9

Allewijn, P.
Over een criminologisch instituut gesproken
Nederlands Tijdschrift voor Criminologie, vol. 14 (1972), pp. 211-215

Bianchi, H.
Gouvernementele en non-gouvernementele kriminologie: een ‘meta-probleem’
Nederlands Tijdschrift voor Criminologie, vol. 16 (1974), pp. 201-216

Blume, S.S., R.P. Hagendijk e.a.
Political culture and the policy orientation in dutch social science
In: Wagner, P, C.H. Weiss e.a. (red), Social sciences and modern states; national experiences and theoretical crossroads. Cambridge University Press, Cambridge, 1991, pp. 168 – 190.

Buikhuisen, W.
Justitie en wetenschap
Justitiële Verkenningen, vol. 1 (1975), pp. 285-293.

Caplan, N.
A minimal set of conditions necessary for the utilization of social science knowledge in policy formulation at the national level
In: Weiss, C.H. (red), Using social research in public policy making. D.C. Heath and Company, Lexington, 1977, pp. 183 – 197.

Caplan, N.
The two-communities theory and knowledge utilization
American Behavioural Scientist, Vol. 22, No. 3 (1979), pp. 459 – 470.

Denkers, F.A.C.M.
Criminologie en beleid; de invloed van penologische research op het strafrechtelijke beleid
Nijmegen, Dekker & Van de Vegt, 1976.

Dessaur, C.I.
De criminoloog tussen Big Brother en bajesboef
Nederlands Tijdschrift voor Criminologie, vol. 21 (1979), pp. 61 e.v.

Dijk, J.J.M. van
Nogmaals wetenschap en beleid
Justitiële Verkenningen, vol 3 (1977), nr. 7, pp. 5-12.

Dijk, J.J.M. van
Verschillen en overeenkomsten tussen praktische en academische criminologie
Justitiële Verkenningen, vol. 8 (1982), pp. 5 – 23.

Dijk, J.J.M. van
The Research and Documentation Centre of the ministry of justice; the first fifteen years
In: Dijksterhuis, F.P.H., J. Griffiths (red), De forumfunctie bij de sociaal-wetenschappelijke bestudering van het recht, Groningen, Wolters-Noordhoff, 1990, pp. 183-188.

Junger-Tas, J.
Wetenschap en beleid
Justitiële Verkenningen, vol 5 (1979), nr.7, pp. 4-17.

Knorr, K.D.
Policymakers’ use of social science knowledge: symbolic or instrumental?
In: Weiss, C.H. (red), Using social research in public policy making. D.C. Heath and Company, Lexington, 1977, pp. 165 – 182.

Knorr, K.D.
The manufacture of knowledge: an essay on the constructivist and contextual nature of science
Oxford, Pergamon Press, 1981.

Steenhuis, D.W
Wetenschap en communicatie
Justitiële Verkenningen, vol 2 (1976), pp. 293 – 296.

Steenhuis, D.W.
Is beleidsgericht onderzoek mogelijk? Operationalisering van een onduidelijke vraag
Nederlands Tijdschrift voor Criminologie, vol 21 (1979).

Wagner, P., B. Wittrock e.a.
Social sciences and the modern state: policy knowledge and political institutions in Western Europe and the United States
In: Wagner, P. e.a. (red), Social sciences and modern states. National experiences and theoretical crossroads. Cambridge University Press, Cambridge, 1991.

Weiss, C.H.
Introduction
In: Weiss, C.H. (red): Using social research in public policy making. D.C. Heath and Company, Lexington, 1977, pp. 1 – 22.

Weiss, C.H.
Social science research and decision making
New York, Columbia University Press, 1980.

Weiss, J.A.
Access to influence. Some effects of policy sector on the use of social science
American Behavioural Scientist, Vol. 22, No. 3 (1979), pp. 437 – 458.

Weringh, Jac. van
Een gesprek met de algemeen adviseur wetenschappelijk werk van het Ministerie van Justitie
Nederlands Tijdschrift voor Criminologie, vol. 17 (1975), pp. 125 – 131.

Wouters, P.
Cijfers voor beleid, vragen voor de wetenschap; De opkomst van indicatoren in het Nederlandse wetenschapsbeleid
(in voorbereiding)